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新能源“平价上网”项目若干法律问题解析

2020-8-31 15:03

平价上网项目的含义是什么?应执行何种电价?很多人认为平价上网项目,顾名思义,就是执行当地脱硫燃煤标杆上网电价;其实,从2019年、2020年国家发改委公布的政策来看,平价上网是有特殊含义的:“按项目核准时国家 ...

平价上网项目的含义是什么?应执行何种电价?

很多人认为平价上网项目,顾名思义,就是执行当地脱硫燃煤标杆上网电价;其实,从2019年、2020年国家发改委公布的政策来看,平价上网是有特殊含义的:

“按项目核准时国家规定的当地燃煤标杆上网电价与风电、光伏发电平价上网项目单位签订长期固定电价购售电合同(不少于20年)”。

从上述规定看,平价上网项目是按照“项目核准时”的燃煤标杆电价上网的,有助于投资人测算投资收益的;否则,通常情况下燃煤标杆电价是不断调整的(调整权在于政府,且将来如何调整存在不确定性)。

另外,早在2019年10月,国家发改委已经下发修改了燃煤标杆电价制度,将现行燃煤发电标杆上网电价机制改为“基准价+上下浮动”的市场化价格机制。基准价按当地现行燃煤发电标杆上网电价确定,浮动幅度范围为上浮不超过10%、下浮原则上不超过15%。因此,从逻辑分析上看,平价上网项目应执行项目核准(备案)时的燃煤发电基准价格。
遗憾的是,在我们接触的平价上网项目中,电网企业没有相应的修正其合同模板,仍采用短期购售电合同(PPA),并明确约定电价要随着政府调整上网电价而调整。我们认为,平价上网项目的购售电合同(PPA)如不存在《合同法》第52条规定的无效情况下,为合法有效的合同。因此,平价上网项目执行的电价,最终要看在购售电合同(PPA)是如何约定的,并以约定的为准。

纳入平价项目上网试点范围有何意义?

有人认为,平价上网是一个结果,对于新能源项目自动可以实现平价上网(就是国家不给补贴!)那么,国家近两年实施的平价上网项目试点,以及公布平价上网项目目录有何意义呢?

我们认为,平价上网项目实际可以分为两种类型:一是“被动平价”,即有补贴项目因各种原因(如倒卖路条、拖延并网等)被主管部门剥夺补贴的资格;二是“主动平价”,即项目主体主动申请实施平价,并被纳入平价上网项目目录。两者最大的区别在于,“主动平价”政策上讲可以享受国家规定的优惠政策,主要是:
仅享受地方补贴的项目仍视为平价上网项目。

可以签订长期(20年)的购售电合同(PPA)。

不要求参与电力市场化交易(就近直接交易试点和分布式市场交易除外)。

不要求参与跨区电力市场化交易。

对纳入试点的就近直接交易可再生能源电量,政策性交叉补贴予以减免。

土地、金融、并网等方面其他优惠政策。

平价上网项目是否适用保障性收购(最低保障小时)制度?

2016年,国家发改委就出台了对于“部分存在弃风、弃光问题地区,对规划内的风电、光伏发电实施最低保障收购年利用小时数”制度。该制度出发点是为了解决弃风弃光问题,但近年来,在某些地区该制度已经异化为一种变相的降价措施。在保障小时之外,将不再执行约定的或国家规定的电价,即“保量不保价”,超出保障小时,须强制参加市场化交易,变相降价。

如果平价上网项目在超出保障小时后,不参加市场化交易,项目是否会被进行限电?对此国家发改委的政策规定是:

电网企业应确保项目所发电量全额上网。

如存在弃风弃光情况,将限发电量核定为可转让的优先发电计划。

经核定的优先发电计划可在全国范围内参加发电权交易(转让)。

从实践情况看,上述规定并没有能够切实落实到位,平价上网项目仍存在限电的风险。

违反平价上网项目最晚并网时间有何法律后果?

2020年平价上网的政策是:2019年第一批和2020年风电、光伏发电平价上网项目须于2020年底前核准(备案)并开工建设,除并网消纳受限原因以外,风电项目须于2022年底前并网,光伏发电项目须于2021年底前并网。逾期并网的项目,将会被平价上网项目清单中移除。

对此,国家能源局给与的官方解读是:逾期并网的,将不再享受19号文件(见本文附注)有关支持政策。因此,项目单位应审慎评估平价上网项目优惠政策对于项目的重要意义,合理确定项目排产及工期安排。

本文涉及到的政策规定:

1、国家发展改革委《关于做好风电、光伏发电全额保障性收购管理工作的通知》(发改能源〔2016〕1150号)

2、国家发展改革委 国家能源局《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)

3、国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司《关于公布2020年风电、光伏发电平价上网项目的通知》(发改办能源〔2020〕588号)

4、国家能源局对于《关于公布2020年风电、光伏发电平价上网项目的通知》的官方解读

5、国家发展改革委《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》(发改价格规〔2019〕1658号)

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